行政诉讼中的公共利益优位原则

作者:  信息来源:本站  发布时间:2018-01-18  浏览次数:1475 [打印此页 关闭此页]

   行政法是调整个人利益和公共利益关系的社会规范。 行政法律关系中应当把握何种标准去确定个人利益和公共利益的优位序列关系,是影响行政诉讼法律适用的一个重要原则。当前,由于对公共利益优位原则认识上的不统一,造成了若干行政管理领域的行政诉讼案件法律适用上的混乱,重新认识并定位公共利益优位原则在行政诉讼法律适用中的地位和作用,有助于我们充分发挥行政诉讼法的功能和作用,准确适用法律化解行政争议。

  一、 公共利益优位原则与行政诉讼的法律适用
  (一)公共利益优位与行政诉讼

  公共利益和个人利益的分类对于行政法及行政诉讼有着非常重要的意义。公共利益是个人利益的集合,说明公共利益和个人利益是有一致性的,但“公共利益和个人利益有时互相一致,有时互相冲突”。 行政法和行政诉讼法的功能和目的之一就是通过调和公共利益和个人利益之间的矛盾和冲突,以促进和实现二者的统一。
行政诉讼在调处公共利益和个人利益之间的冲突时,因为“行政本来是追求实现公共利益这一理念(行政的公共性)” 的。因此,“根据法治原则,解决这种利益冲突的方式是限制或放弃较小价值利益的权衡规则”。 即行政诉讼通过法律适用解决公共利益和个人利益之间的纠纷时,应当把握行政法维护和分配公共利益的精神内核,即公共利益优先的原则。
  当然,行政诉讼的法律适用中贯彻公共利益优先的原则,并非机械的、照搬的适用,“不确定的法律概念同时包含着自由裁量空间”, 在自由裁量的空间内,个案中界定公共利益和限制个人利益的处理规则和方法可能出现差异,但仍不能改变公共利益优先在行政诉讼法律适用中的法律原则的地位,“公共利益的意义表现在它是行政法的核心概念,是行政法的适用、解释和权衡的普遍原则”。
  (二)行政诉讼法律适用应当贯彻公共利益优先原则
  行政诉讼法律适用中贯彻公共利益优先的原则,并不是公共利益对个人利益的简单干预或者粗暴干涉。公共利益优先的原则在行政诉讼的法律适用中有其存在的必要性和合理性。
  1.公共利益与个人利益的对立统一,决定了公共利益的优位地位
在公共利益和个人利益的关系中,公共利益是个人利益的集合,个人利益是公共利益的源泉。公共利益通过个人利益的不断集合和让渡而变得越来越丰富,个人利益通过公共利益的不断分配和给付而变得越来越满足。公共利益和个人利益的一致性决定了二者的统一和易于妥协。尽管公共利益和个人利益存在一致性的基础,但二者仍有对立和冲突的场合。“一个人所属的共同体应该继续存在下去,这的确是他的自我利益所在,但是,一个共同体应该以一种使所有成员尽可能地生活的方式继续存在下去,则不是他的利益所在……”。 这就是公共利益和个人利益不可避免的冲突的根源。当然,“公共利益和个人利益的这种冲突关系,是行政法有必要产生和存在的基础”。行政的功能即在于维护公共利益,并在个人利益之间公平的分配公共利益。行政就是通过不断调和公共利益和个人利益之间的冲突和矛盾,推进二者的协调和一致的过程。
  当然,需要首肯的是,行政诉讼中法律适用的公共利益优位原则绝不是僵化呆板的,因为司法的“最终目的……是尽可能多地满足一些利益,同时使牺牲和摩擦降低到最小程度”。
  2.福利国家的发展和行政管理模式的改变,对公共利益优位提出了要求
  现代国家的发展,大致经过了警察国家、形式法治国家和福利国家三个阶段。在国家的不同发展阶段,行政管理的模式也各不相同。在警察国家阶段,人们对集权的依赖程度较高,大量的公共事务都需要国家运用强权才能完成。行政权在维护和分配公共利益的过程中,公共利益处于绝对的地位,缺乏法律规制,“公共利益如同一个空盒,每个人都可以将自己的理解装入其中”。 正是出于对强权的恐惧和反抗,国家的发展迎来了法治国家阶段,法治国家要求制定严格的法律规范,限定公共利益的内涵,约束行政强权的恣意。
  物极必反,在形式法治国阶段,国家和政府的功能萎缩,行政管理领域退化,造成了贫富差距、环境污染、经济危机等严重的社会问题。要求国家和政府出面缓和局面,调和矛盾的主张重新成为主流。国家和政府应当运用行政权力,保障社会秩序和经济秩序,为个人利益的保护和发展提供机会,但行政权力干预个人利益,必须出于体现民意的法律法规的授权,经过正当的程序。此时,国家和政府开始介入社会秩序和个人利益,“……私法已经不再是建立在个人权利或私人意思自治的基础之上,而是代之以一种每个人都承担的社会功能的观念……”。 随着社会规模和功能的发展,国家和政府承担的任务从外交、财政、警察、税收,逐步扩展到交通、教育、卫生、社会保障的领域,形式法治国家逐步转型为福利国家。
  在福利国家阶段,行政权力对公共利益的维护和分配必须依法行政,但吸取形式法治国的教训,必须依法确立公共利益优先的地位。的确,“公益概念不论在何种类型的国家中,都扮演着极重要的角色,尤其是以依法行政为核心的现代法治国家里,法律的制定、执行皆以公共利益的实现为其终极目标。” 公共利益优先的原则的确立,既是处置公共利益和个人利益冲突的基本准则,也是现代法治国家建设的必要条件之一。
   3.行政诉讼法的目的和功能,要求公共利益优位的审判思维
  “从总的原则上看,行政主体适用法律规范,对法律规范进行选择时,在合法的前提下,应当以充分保护行政相对人的合法权益为最根本的原则,这也是行政诉讼的任务和目的之所在。” 如此限定行政诉讼的首要目的在于保护行政相对人的合法权益,似乎公共利益优位的原则在行政诉讼的法律适用中并无立足之地,实则不然。
行政诉讼的审查标的是行政行为,行政诉讼的任务是审查行政行为的合法性。至于行政行为是否侵犯和损害了行政相对人的合法权益,并非行政诉讼审查的目的。“……行政诉讼中判断某个行政行为能否有效成立时,不必去审查该行为是否真正侵犯了相对人的个人利益,而是审查该行为是否真正体现了公共利益”。 行政行为是否侵犯以及如何侵犯个人利益,只是诉讼中为了界定原告资格以及计算赔偿数额而已。而保护行政相对人的合法权益,其实只是审查行政行为是否合法的“副产品”而已。公共利益优位是行政机关通过行政行为维护和分配公共利益需要贯彻的原则,行政诉讼适用法律审查行政行为的合法性,亦应当从这一原则出发。
  其次,行政诉讼作为行政救济法,通过适用行政实体法、行政程序法、行政诉讼法的法律规定,对行政行为的合法性实施司法审查。因公共利益优位已经成为行政管理的原则之一,因此行政实体法和行政程序法的制定已经预设了公共利益优位的原则,如果行政诉讼法中又要求侧重保护行政相对人的个人利益,在法律适用中就会出现行政实体法和程序法与行政诉讼法追求的立法价值的不一致,从而使行政诉讼的法律适用陷入混乱。
再次,从行政诉讼立法本身亦可以看出,其实行政诉讼法在多处都隐含了公共利益优位的原则在内。2015年新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》中共有6处出现了“公共利益”的表述,其中两处不停止执行的例外情形,另两处分别是调解的限制、确认违法判决的适用,再两处是抗诉的条件限制。这些条款都清晰的界定了个人利益需求和公共利益不一致时,应当优先考虑公共利益的安全和保护。
  因此,结合时代的脉搏,“在20世纪的人类为何还要强调并坚持维护个人的自由权利?……现代进步的思想,已是将个人主义思想由团体主义思想所取代,此乃不争之事实”。 行政诉讼的法律适用应当贯彻公共利益优位的原则,还原本真,着眼未来。

  二、公共利益优位原则与工伤认定
  (一)工伤认定诉讼法律适用中的现状

  囿于我国的产业结构发展的现状,当前劳动密集型、人力主导型的厂矿企业仍大量存在。就个别中心城而言,城市产业结构正在升级,产业政策倡导“腾笼换鸟”,将劳动密集型的厂矿企业转移至二三线城市,虽然这些地域的就业率有所提高,但用人单位的工作环境劳动保护不够,再加上劳动者的职业素养也更为粗放,在这些因素叠加效应的影响下,近年来工伤确认类的案件数量连年增加。而工伤认定类行政诉讼案件的审理由于缺乏公共利益优位的法律原则的指导,在法律适用中出现的同案不同判、法律解释随意、错误适用证据规则等等现象。
具体而言,在工伤认定类案件的审理中,出现了如下几种裁判思路需要我们反思:一是工伤认定类案件中主张同情弱者,对工伤认定的情形作扩大解释。例如,对《工伤保险条例》第十四条第(六)项有关“在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”,应当认定为工伤的情形,主张应当将“交通事故”伤害扩大解释为上下班途中遇到“意外”伤害的,都应当认定为工伤; 二是对于是否属于工伤采取了排除法适用法律,即认为劳动者受到伤害,只要不属于《工伤保险条例》列举的“不得认定为工伤或者视同工伤”情形的,就应当认定为工伤; 三是司法自由裁量缺乏规制,对于超过工伤申请期限、劳动关系认定、证据规则运用均采取了过于宽松的解释。上述裁判思路共同特点是,在工伤认定的问题上,对于确认工伤的司法态度实在是过于慷慨!对于工伤认定行政诉讼的法律适用如此宽松,根本原因是法律适用偏离了公共利益优位的原则。
  (二)工伤认定诉讼法律应当贯彻公共利益优位原则  
  从工伤认定行政行为维护和分类公共利益的过程来看,在工伤认定中公共利益和个人利益容易产生冲突的地方在于工伤保险基金的有限性和享受工伤待遇的劳动者的数量。如何贯彻公共利益优位,确保工伤保险基金的可持续利用,在工伤认定诉讼的法律适用中应当注意以下几点:
  一是不宜过分强调工伤保险的立法目的在于同情弱者(劳动者)。其实一部法律的制定,有关立法目的和法律价值的考量,应当是立法阶段考虑的因素。一旦法律出台后,应当严格依照法律规定,合法合理合规地进行解释,准确适用相关法律规范,而不能脱离已有的法律规范,再去强调立法目的和保护价值的优位次序。工伤保险固有同情劳动者的立法目的,但这一目的已经贯彻、浸润在具体条款中,如果在法律适用中继续过分强调这些因素,以同情劳动者为名曲解条款文义,反而容易造成适用法律不当。二是不能适用排除法适用法律审查工伤认定案件。排除法认定工伤是指认为劳动者的受伤不属于不得认定工伤和视同工伤情形的,即认定属于工伤。行政机关认定工伤属于行政确认,法无明文规定不行政,劳动者受伤不符合工伤情形的,即不应当确认为工伤,而不能仅仅依靠排除了不属于工伤的法定情形,而不考虑是否属于可以认定为工伤的情形,贸然认定工伤造成工伤保险基金的不当支出,其实损害了工伤保险基金的安全。三是不宜简单援引用人单位主张不属于工伤但举证不能,即应当认定为工伤的相关规定。  行政机关对于劳动者受伤是否属于工伤,应当主动进行调查取证,依法作出认定,而不能仅仅依赖于给用人单位发举证通知书,用人单位未反馈或者未能提交有效证据,就直接作出确认工伤的结论。对行政机关这种简单执法、机械执法的现象,行政诉讼不能听之任之,甚至亦步亦趋,为违法认定工伤加以背书。
  其实呼吁工伤认定类行政诉讼的法律适用严格贯彻公共利益优位的原则,绝不是鼓励缩小工伤认定范围,确认工伤过于严苛,而是应当严格执行法律法规,属于工伤的依法确认,不属于工伤的亦不能违法作出认定。

  三、公共利益优位与行政合同
  “行政合同,又称为行政契约,是指行政机关与相对人双方意思表示一致,所缔结的发生行政法上法律关系的合同”。 长期以来,行政合同仅仅存在于我国行政法学的理论探讨中,随着福利国家背景下国家行政管理模式的转变或者说正在转变,行政合同的理论探讨和司法审查模式也越来越成熟,行政合同的司法审查开始从理论探讨走向行政诉讼的视野。2015年5月1日开始实施的新《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议(行政合同)列入行政受案范围,公共利益优位的法律适用原则如何指导人民法院对行政合同行为进行审查,就很有研究的急迫性。,
  (一)公共利益优位与行政合同的认定
  “行政”和“合同”的结合经历了从无到有,从否定到肯定,从质疑到确认的漫长的纠结过程,随着新《中华人民共和国行政诉讼法》的制定和实施,似乎堂而皇之的走进了行政诉讼的视野。
  有关行政合同的立法探索和司法审查亦经历了一个曲折的过程。《中华人民共和国行政诉讼法》立法的初衷的确未考虑行政合同的存在,当时出现的行政合同类案件顺理成章作为民事案件处理。2000年最高人民法院发布的《民事案件案由规定(试行)》中,便将土地使用权出让合同等具有行政职权属性的行为归入了民事案件的范畴。直至2004年最高人民法院发布《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》,其中仍明确规定将国有土地使用权合同纠纷案件归入民事案件的受案范围。 其后虽然伴随着争议,但相当部分的行政合同争议一直都被纳入了民事诉讼的审查范围。2007年,民事立法史上具有里程碑意义的民事立法,《中华人民共和国物权法》中规定了建设用地使用权出让合同的内容,似乎土地使用权出让合同的民事属性可以盖棺定论了。但其实行政诉讼领域从未放弃对行政合同的求证。
  最高人民法院早在2000年出台《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》时,似乎对行政合同纳入行政审判已有一定的考虑。 ,解释中的一大亮点是将“具体行政行为”解释为“行政行为”,较为权威的解读是因为具体行政行为仅限于单方行政行为, 去掉“具体”对行政行为的限定,目的在于将来把行政合同这一“双方行政行为”纳入行政诉讼的审查范围。 2004年1月14日,最高人民法院发布的《关于规范行政案件案由的通知》中,即规定了行政行为的种类包含“行政合同”。2009年,最高人民法院就行政机关拍卖、出让国有土地使用权的行为属于行政行为答复四川省高级人民法院,2010年,最高人民法院又针对国有土地使用权拍卖成交确认书的行为属于行政行为答复了山东省高级人民法院。 2014年11月全国人大常委通过新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》,明确将“行政协议”列入受案范围,同步出台的最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》则规定了一些操作上的细节。同年12月,最高人民法院发布《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》( 法发〔2014〕27号),其中第12条中有关行政诉讼的指导中指出,“行政机关为公共利益的需要,依法变更或者撤回已经生效的行政许可、行政审批,或者提前解除国有土地出让等自然资源有偿使用合同的,人民法院应依法支持非公有制经济主体关于补偿财产损失的合理诉求。”一系列文件和规范的出台,把行政合同本已盖棺定论的法律属性又翻出了新意。
  对于行政合同的认定,最高人民法院模棱两可的态度是造成归类模糊,适用法律混乱的重要原因。行政合同较之于行政机关作出的其他类型的行政行为,其实仅仅是管理手段的不同,二者并无本质区别。鉴别行政合同和民事合同,其中最重要的一点就是行政机关与行政相对人签订合同的目的是否在于行使行政职权,履行行政职责。行政合同同样是行政机关维护和分配公共利益的手段之一,对行政合同纠纷进行审查,应当适用行政诉讼法(当然,在部分实体问题上亦应当适用民事法律规范作出认定),贯彻公共利益优位的原则作出裁判。
  (二)公共利益优位与行政合同中的行政优益权
行政合同中行政机关“享有对另一方当事人的监督、指挥、制裁等权力,以及单方面变更、解除或终止合同的权力”, 行政机关在行政合同中的这种“特权”称之为行政优益权。行政机关在行政合同中的优益权,是由公共利益本位的原则决定的。行政合同行为一旦引发争议,人民法院在审查具体案件的法律适用中应当遵循和把握这一原则。
行政合同中行政机关享有强制要求合同相对人履行合同义务的强制权。如果行政机关不履行合同义务,行政合同相对方可以向人民法院提起行政诉讼,要求行政机关依合同履行义务。如果行政相对人未履行合同义务,有观点主张应当赋予行政机关向人民法院提起诉讼的权利, 其实行政合同中的公共利益优位原则,赋予了行政机关享有强制行政相对人履行合同义务或及时履行合同义务的职权,有强制执行权的行政机关可以采取直接强制行政相对人履行合同义务,没有强制执行权的行政机关可以作出责令行政相对人限期履行的行政决定,行政相对人不服该责令履行行政决定,可以提起行政复议或者行政诉讼。如果行政相对人不提起复议或诉讼,又不履行限期履行行政决定的,行政机关可以依照行政诉讼法的规定申请人民法院强制执行。人民法院应当适用行政诉讼非诉执行的相关规定作出是否准予执行的行政裁定。
  行政合同中行政机关享有对合同的单方变更或者解除的权力。行政机关出于公共利益的需要,可以单方变更或者解除行政合同,当然,对行政相对人因此遭受的损失必须予以弥补。有观点认为行政机关单方变更或解除合同时,应当给予行政相对人赔偿。 其实行政机关在行政合同中出于公共利益的需要,行使单方变更和解除合同的优益权并不违反法律规定,如果造成行政相对人合法权益受到损失的,应当给予补偿而非赔偿。判断行政机关单方变更和解除合同行为的合法性,关键是依法审查其变更或解除合同是否出于公共利益的需要,进而适用不同的法律规范,循不同的法律途径寻求救济,以弥补其损失。
  (三)公共利益优位与行政合同责任承担
  有合同就会有责任,行政合同的订立、履行、变更和解除都需要界定合同责任的承担问题。在行政合同的责任承担问题上,较为主流的观点是,合同当事人未遵守合同约定的权利义务的,应当适用合同法的相关规定,对合同责任的承担作出认定,依法依约确定合同双方应当承担的违约责任。由于行政机关违反合同约定造成相对方损失的,行政机关应当赔偿合同相对方的经济损失和可期待利益损失。
  行政合同的司法审查虽然同时适用行政法律规范和民事法律规范,但行政机关承担合同责任的属性仍属于行政赔偿,应当适用行政诉讼法和国家赔偿法的相关规定加以规范。根据我国国家赔偿制度法理,行政机关的行政行为对行政相对人的合法权益造成损害的应当赔偿其直接损失,而不包括预期利益的损失。
  行政诉讼的法律适用由于长期以来受到民事诉讼法律适用的习惯思维影响,过于强调个体利益的保护和赔偿,未顾及到公共利益的公共性,在不少法律适用的场合丧失了行政诉讼法律适用的特性,未能贯彻公共利益优位的原则,以致造成了公共利益的不当和过度支出,而对于这种损害公共利益的情形,又缺乏应有的监督机制。为了个体利益的维护不惜公共利益受损,无异于竭泽而渔,行政诉讼的法律适用中,应当严格贯彻公共利益优位的原则,努力实现行政法维护公共利益的应有功能和作用。

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